《大理州森林草原火灾应急预案》政策解读

    2021年12月27日，州政府办公室印发了《大理州森林草原火灾应急预案（以下简称“预案”）》（大政办发 〔2021〕 61号），现就有关情况解读如下。

一、《预案》的修订背景

《大理州森林草原火灾应急预案（2013年修订）》于2013年11月15日印发实施，按照省委、省政府统一部署，2021年7月30日大理州人民政府办公室下发了《关于调整州防汛抗旱指挥部 州森林草原防灭火指挥部 州抗震救灾指挥部的通知》（大政办发 〔2021〕 27号），对州森林草原防灭火指挥部组织机构进行调整，将州森林草原防灭火指挥部办公室设在州应急管理局。另外，《国家森林草原火灾应急预案》《云南省森林草原火灾应急预案》分别于2020年、2021年进行了修订并印发实施，按照《云南省突发事件应急预案管理办法》对预案修订的要求和“上下基本对应”机构改革原则，根据大理州森林草原防灭火工作实际需求对《预案》进行了修订。

二、《预案》修订依据

本次修订主要依据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国突发事件应对法》《森林防火条例》《草原防火条例》《国家突发公共事件总体预案》《国家森林草原火灾应急预案》《云南省森林防火条例》《云南省突发事件应急预案管理办法》《云南省人民政府突发公共事件总体应急预案》《云南省森林草原火灾应急预案》《大理州人民政府突发公共事件总体应急预案》等法律、法规、规章以及相关规范性文件。

三、《预案》起草过程

(一)明确任务要求。预案编制工作于2021年8月着手准备，州应急管理局组成工作专班，采取购买服务的方式与昆明理工大学资产经营有限公司专业技术人员共同成立预案编制组，于2021年9月制定了编制工作方案，明确了工作要求、时间安排和工作任务，开始预案起草工作，各项工作有序推进。

(二)扎实开展基础调研。预案编制过程中，坚持合规性、针对性、协调性、适应性、可操作性原则，扎实开展基础资料收集及调研工作。编制组多次召开编制工作会议讨论，逐条款对预案进行修改完善，于2021年11月中旬形成《预案》（初稿）。

(三)广泛征求意见建议。2021年11月下旬，大理州森林草原防灭指挥部办公室向成员单位、各县（市）森林草原防灭指挥部等51个单位征求意见建议（其中：有意见建议的9个单位、无意见建议的42个单位），共收到修改意见16条，编制组逐条认真研究，对部分意见与反馈部门进行了调研座谈交流后，共采纳州林业和草原局、州公安局、州发展改革委和州生态环境局等9个单位的16条意见建议，进一步修改完善《预案》（初稿）。

(四)及时组织专家评审。2021年12月16日，大理州应急管理局邀请省内5位专家和州级相关主要行业部门领导、业务人员，对《预案》进行了评审，专家组一致同意通过，并提出了修改完善建议，编制组按照专家意见对《预案》进行了修改完善，形成《预案》送审稿。

（五）按程序报请政府审议印发。2021年12月17日《预案》送审稿提交大理州人民政府领导审议通过后，于2021年12月27日由大理州人民政府办公室正式印发执行。

四、《预案》主要结构

本《预案》约2.3万字，共分为总则、主要任务、组织指挥体系、处置力量、监测预警和信息报告、应急响应、综合保障、后期处置、附则9个部分。《预案》特别强调了以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于防灾减灾救灾的重要论述和关于全面做好森林草原防灭火工作的重要指示精神，按照党中央、国务院和省委、省政府及州委、州政府决策部署，坚持人民至上、生命至上、安全第一，坚持“预防为主、科学扑救、积极消灭”的森林草原防灭火工作方针，进一步建立健全统一领导、权责一致、权威高效的应急能力体系，完善我州森林草原防灭火工作体制机制，以“打早、打小、打了”为目标，依法有力有序有效实施森林草原火灾应急处置，最大程度减少人员伤亡和财产损失，保护森林草原资源，维护生态安全。

五、《预案》修订主要特点

（一）明确专项指挥体系。州森林草原防灭火指挥部是州自然灾害应急管理委员会下设的专项指挥部，州森林草原防灭火指挥部指挥长由州人民政府分管林草工作的领导担任，副指挥长由州政府副秘书长、州应急管理局局长、州林业和草原局局长、州公安局分管领导、州森林消防支队主要领导、州消防救援支队主要领导和南方航空护林总站大理基地负责人担任，新增了3名副指挥长和4名副主任。

（二）始终坚持两个至上。《预案》坚持以人民为中心，牢固树立“人民至上、生命至上”理念，按照以人为本、科学扑救，快速反应、安全高效的原则，实行地方各级人民政府行政首长负责制，森林草原火灾发生后，地方各级政府及其有关部门立即按照职责分工和有关预案开展处置工作。在火灾处置中始终将扑火人员和群众生命安全放在首位，严格落实“三先四不打”，坚决禁止多头指挥、盲目蛮干、野蛮扑救，避免造成扑火人员伤亡。

（三）优化组织领导体系。在州委、州政府和州应急委领导下，按照统一领导、分级负责、分级响应、属地为主的要求，将州森林草原防灭火指挥部成员单位增加至39个，将指挥部办公室设在州应急管理局，州森防指办主任由州应急管理局分管副局长担任，常务副主任由州林业和草原局分管副局长担任，副主任分别由州公安局森林警察支队副支队长、州森林消防支队副支队长、州消防救援支队副支队长担任。州指挥部办公室由州应急管理局、州林业和草原局、州公安局、州消防救援支队、州森林消防救援支队等单位共同组成，承担指挥部的日常工作。

（四）明晰火险预警响应。《预案》根据森林草原火险等级指标、火行为特征和可能造成的危害程度，制定了《森林草原火险预警级别及响应工作状态》制度，将森林草原火险预警级别划分为四个等级，并明确了不同预警级别，各级森林草原防灭火机构和防灭火主管部门工作状态及准备工作要求，特别强调了应急值守及队伍、物资准备工作。

（五）严肃信息报送程序。州森防指办根据林火卫星热点监测信息，督促州林业和草原局对全州热点进行逐级核查反馈，经核查确为森林草原火情的，按照规定和程序及时、准确、逐级、规范上报。全州各级森林草原防灭火指挥机构要按照“有火必报”原则，及时、准确、逐级规范报告森林草原火灾信息，并及时通报受威胁地区有关单位和相邻行政区域森林草原防灭火指挥机构。

（六）细化应急响应措施。在总结分析近年来我州扑火经验的基础上，修订后的新《预案》进一步理顺完善了森林草原火灾发生后的响应措施，按照统一领导、协调联动，分级负责、属地为主的原则。森林草原火灾发生后，地方各级政府及其有关部门立即按照职责分工和有关预案开展处置工作。根据火灾严重程度、火场发展态势和当地扑救情况，州级层面应对工作由低到高设定Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级共4个响应等级。对州级层面的应对工作设置了更加具体的量化标准和响应措施，对每一级响应措施进行细化，提升了预案的可操作性。

（七）规范前线指挥机制。《预案》特别强调了各级森林草原防灭火指挥机构根据需要，在森林草原火灾现场成立火场前线指挥部，规范现场指挥机制，由当地行政首长担任指挥长，合理配置工作组，重视发挥专家作用；有国家综合性消防救援队伍、应急航空救援队伍参与灭火的，最高指挥员进入火场前线指挥部，参与决策和现场组织指挥，发挥专业作用；根据任务变化和救援力量规模，相应提高指挥等级。参与前方灭火的单位和个人要服从火场前线指挥部的统一指挥。州级火场前线指挥部有综合协调组、火灾扑救组、技术组、人员转移安置组、通信保障组、后勤保障组、社会稳定组、医疗救护组、火案刑事案件侦破组、宣传报道组共10个组组成。

（八）完善力量调动流程。《预案》进一步明确扑救扑救森林草原火灾以国家综合性消防救援队伍、应急航空救援队伍、地方专业防灭火队伍等受过专业培训的防灭火力量为主，解放军、武警部队支援力量为辅，社会救援力量为补充。必要时可动员当地林区职工、机关干部及当地群众等力量协助做好扑救工作。根据森林草原火灾应对需要，应当首先调动属地防灭火力量，邻近力量作为增援力量。跨县（市）调动地方专业防灭火队伍增援的，由发生火灾县（市）森林草原防灭火指挥部向州森防指提出申请，经批准后调动力量前往增援。跨县（市）调动森林消防队伍、森林航空消防队伍、消防救援队伍及驻地解放军、武警和预备役部队增援的，由发生火灾县（市）森林草原防灭火指挥部向州森防指提出申请，由州森防指报告州应急委请求州人民政府协调调动兵力增援。跨州市调动森林消防队伍、森林航空消防队伍、消防救援队伍及驻滇解放军、武警和预备役部队增援的，由州森指向省森防指提出申请，由省森防指报告省应急委协调增援。

（九）加大监督问责力度。《预案》进一步明确火灾评估、火因火案查处、约谈整改、责任追究、工作总结、表彰奖励，严明工作纪律，切实压实压紧各级各方面责任，对森林草原火灾预防和扑救工作中责任不落实、发现隐患不作为、发生事故隐瞒不报、处置不得力等失职渎职行为，依据有关法律法规追究属地责任、部门监管责任、经营主体责任、火源管理责任和组织扑救责任。