《大理白族自治州防汛抗旱应急预案》解读

    2022年4月24日，州政府办公室印发了《大理白族自治州防汛抗旱应急预案（以下简称“预案”）》（大政办发 〔2022〕 12号），现就有关情况解读如下。

一、《预案》的修订背景

《大理州防汛抗旱专项应急预案（2016年修订）》于2016年8月17日印发实施。2019年机构改革后，州防汛抗旱指挥部及其办公室的职能也有了新定位；按照省委、省政府统一部署，2021年7月30日大理州人民政府办公室下发了《关于调整州防汛抗旱指挥部 州森林草原防灭火指挥部 州抗震救灾指挥部的通知》（大政办发 〔2021〕 27号），对州防汛抗旱指挥部组织机构进行调整，将州防汛抗旱指挥部办公室从州水务局调整到州应急管理局，原《防汛抗旱专项应急预案》已经不能适应当前体制机制需要。同时，结合郑州“7·20”特大暴雨灾害，国家防汛抗旱总指挥部办公室2022年1月17日印发了《关于加强地方防汛抗旱应急预案修订的指导意见》，对防汛抗旱应急预案修订提出了要求；另外，《云南省防汛抗旱应急预案》也于2022年3月16日印发实施。按照《云南省突发事件应急预案管理办法》对预案修订的要求和“上下基本对应”机构改革原则，根据大理州防汛抗旱工作实际需要对《预案》进行了修订。

二、《预案》修订依据

本次修订主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》《中华人民共和国抗旱条例》《云南省突发事件应对条例》《云南省防洪条例》《云南省抗旱条例》《国家防汛抗旱应急预案》《国家防汛抗旱总指挥部办公室关于印发<关于加强地方防汛抗旱应急预案修订的指导意见>的通知》《云南省防汛抗旱应急预案》《大理白族自治州突发公共事件应急预案》《大理白族自治州人民政府办公室关于调整州防汛抗旱指挥部 州防汛抗旱指挥部 州防洪抢险指挥部的通知》（大政办发〔2021〕27号）等法律、法规、规章以及相关规范性文件。

三、《预案》修订过程

（一）明确任务要求。预案编制工作于2021年9月着手准备，州应急管理局组成工作专班，采取购买服务的方式与昆明理工大学资产经营有限公司专业技术人员共同成立预案编制组，于2021年10月制定了编制工作方案，明确了工作要求、时间安排和工作任务，开始预案起草工作，各项工作有序推进。

（二）扎实开展基础调研。预案编制过程中，坚持合规性、针对性、协调性、适应性、可操作性原则，扎实开展基础资料收集及调研工作。编制组多次召开编制工作会议讨论，逐条款对预案进行修改完善，于2022年1月中旬形成《预案》（初稿）。

（三）广泛征求意见建议。2022年2月中旬，大理州防汛抗旱指挥部办公室向各县（市）防汛抗旱指挥部、州防汛抗旱指挥部成员单位印发《关于征求<大理白族自治州防汛抗旱应急预案（征求意见稿）>意见建议的函》，进一步征求修订意见建议。截止3月1日，收到58家单位反馈意见，其中49家单位无意见建议，9家单位提出修改意见10条，编制组逐条认真研究，采纳修改意见建议9条。

（四）及时组织专家评审。2022年3月4日，大理州应急管理局邀请省内5位专家和州级相关主要行业部门领导、业务人员，对《预案》进行了评审，专家组一致同意通过，并提出了修改完善建议，编制组充分吸收专家组及参会各方意见，对《预案》进行了修改完善。

（五）再次征求意见建议。2022年3月25日，大理州防汛抗旱指挥部办公室向各县（市）防汛抗旱指挥部、州防汛抗旱指挥部成员单位印发《关于再次征求<大理白族自治州防汛抗旱应急预案（征求意见稿）>意见建议的函》，再次征求意见建议。截止3月30日，收到49家单位反馈意见，其中36家单位无意见建议，13家单位提出修改意见25条，编制组逐条认真研究，采纳及部分采纳修改意见建议18条，进一步修改完善后形成《预案》送审稿。

（六）按程序报请政府审议印发。2022年3月30日《预案》报审稿报请大理州人民政府常务会议审议通过后，于2022年4月24日由大理州人民政府办公室正式印发执行。

四、对预案修订几个主要问题的说明

（一）《预案》的主要结构。本《预案》约2.5万字，共分为8个部份：1.总则；2.组织指挥体系及职责；3.监测和预报预警；4.应急响应5.应急保障；6.后期处置；7.附则；最后设置了相关附件。在结构和内容上作了部分调整，对比原《预案》，修改第2条“组织机构及职责”名称为“组织指挥体系及职责”，理顺了上下级防指关系，明确了基层防汛抗旱组织；修改第3条“预防和预警机制”名称为“监测和预报预警”，扩充了预报预警的分类、发布、响应、解除等内容；修改第6条“善后工作”名称为“后期处置”。修改了“2.2组织体系”、“2.3其他防汛指挥机构”、“3.1预防预警信息”、“3.2预防预警行动”、“3.3预警支持系统”等10余条二级标题名称，具体内容也作了适当调整。增加“1.1指导思想”、“4.5信息报送、处理和发布”、“6.1调查评估”等条目，进一步强调了应对水旱灾害的会商研判工作机制。删除“4.1应急响应的总体要求”等冗杂过时的条目内容。

（二）修改思路。始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记“两个坚持、三个转变”的重要指示精神，结合机构改革后水旱灾害应急处置工作新情况、新要求，坚持人民至上、生命至上，坚持以防为主、防抗救相结合，紧扣十九届六中全会、新修订的《云南省防汛抗旱应急预案》和《大理白族自治州突发公共事件应急预案》等会议、文件精神和州防指成员单位“三定”职责，进一步规范水旱灾害应急救援指挥体系，依法、科学、高效、有序组织开展水旱灾害应急防范与处置工作。

（三）指挥体系和成员单位调整的问题。在原预案基础上增设总指挥以及1名指挥长、2名副指挥长，实行防汛抗旱总指挥和双指挥长。州防汛抗旱指挥部总指挥由州委副书记、州长担任，指挥长由常务副州长、分管水务工作副州长担任，副指挥长由州政府副秘书长、州应急管理局局长、州水务局局长、州消防救援支队支队长、州森林消防支队支队长担任；明确了防汛抗旱关键期由总指挥坐镇，常务、分管指挥长靠前指挥的指挥体系。

按照机构改革后各成员单位新的职能职责，对防指成员单位的职责进行了适当调整，重点明确和调整了州应急管理局和州水务局的职责，将指挥部办公室设在州应急管理局，州防汛办主任由州应急管理局局长担任与原预案相比，成员单位由38家调整为40家。

（四）强化了监测和预报预警问题。按照“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”的要求，坚持防灾减灾救灾关口前移，根据各成员单位职能职责，健全完善了监测和预报预警机制，进一步扩充监测预报预警信息的内容。补充完善了预警分类分级情况及预警发布、预警响应、预警解除整个流程的各项工作细节，推进防汛抗旱应急处置体制机制向精细化、科学化、专业化发展。

（五）细化了应急响应有关要求。将州级层面防汛抗旱应对工作由低到高设定Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级共4个响应等级，在应急响应的启动权限上作了调整，Ⅰ级应急响应由总指挥签署命令，II、III级应急响应由指挥长或授权的副指挥长签署命令，IV级应急响应由州防汛办主任签署命令；在总结分析近年来我州水旱灾害处置经验的基础上，应急响应启动条件由原来的5个方面扩展到12个方面，进一步强化了针对性，启动响应时考虑了水旱灾害应急响应与救灾应急响应、地质灾害应急响应的衔接，细化了不同等级响应行动具体措施；进一步明确应对具体灾情时的抢险救灾分工，提出了总指挥部（后方指挥部）、前方指挥部等指挥机构设置原则，并配套考虑了有关工作组的设置需求；强调了Ⅱ级、Ⅰ级应急响应期间有关部门到防指联合值守、集中办公等措施，确保信息资源共享、专业优势互补，形成防灾抗灾合力，进一步提升预案的可操作性。

五、修改后的几个特点

（一）对应和体现了新情况，新形势。一是构建新型应急管理体制，指挥机构力量更加强化。指挥部设防汛抗旱总指挥和双指挥长，成员单位数量由38家调整为40家。按照机构改革要求，州防汛办调整到州应急局，加快形成统筹协调、统分结合的大应急工作格局。二是更加适应新的水旱灾害形势。面对极端天气多发频发的趋势，特别体现了极端天气下突出预警响应的作用。修订后的《预案》与省级预案紧密衔接，应急管理体制更加完善，灾害处置更加高效，大灾应对更加充分，资源配置更加优化。

（二）更实用，更易操作，更顺畅。《预案》细化实化指挥长和各有关部门及相关单位的具体责任、响应机制、行动措施，量化预警和应急响应启动的标准，增强了实用性、可操作性。